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            资格资质与非行政许可的去行政化改革宿迁的探索
            发表时间:2015-05-13  阅读次数:0   

            在资格资质去行政化改革中,部门将失去权力和利益。尽管有些认证事项部门长期没有行权,看似没有干预,但事实上已经划定了禁区,市场和社会组织也不能行权,活力无法得到自由发挥。

            王天琦结合宿迁在资格资质与非行政许可改革中的经验,指出改革推进过程中存在的四大困难:

            第一,顶层授权不够。宿迁市梳理出的488项培训考试类资格资质项目(其余81项为社会认证类资格资质项目,不需要考试),省级以上权限项目458项,占比94%,管理职能分布在35个部门和单位之中。虽然目前改革整合的422个项目已争取到了省以上授权,但主要是项目部分等级培训、考试组织等中间环节,相对于整个报名、培训、制卷、考试、发证的全环节市场化要求,核心环节仍然掌握在上级部门手上,没有实现根本突破,想改改不了。

            第二,部门阻力较大。多数资格资质项目是部门依据自身职能、通过部门文件形式予以确立的,通过对这些项目的审批,不仅可拥有管理的权力,更有巨大的利益。

            第三,行业标准落后。现行《中华人民共和国职业分类大典》还是1999年5月颁布的,继2003年、2004年进行修订后,至今已有10年没有全面修订,在技术发展日新月异的当今社会,相关职业标准严重滞后于经济社会的发展和需求。

            第四,社会组织法规建设滞后。以《社会团体登记管理条例》为例,该条例为1998年颁布,距今已有16年,其对行业性社团与其他社团在法律定位上的区别没有明确的界定,与条例配套的实施细则和单行法至今未出台。由于缺乏明确的法律依据,行业协会履行职能无所依据,只能千方百计依附于政府,无法与业务主管单位脱离关系。

            文章指出,从行政审批改革的真正阻力来看,其深水区在于资格资质事项认证和非行政许可审批两类,因为大量的行政审批以资格资质和非行政许可形式出现,行政审批制度改革变成“边减边增”、“明减暗增”的数字游戏。简政放权不能被行政审批遮望眼,行政审批制度改革要取得实质性突破,必须大力推进资格资质去行政化和清理非行政许可审批的改革。

            劳动和社会保障部依据《中华人民共和国职业分类大典》确定了国家规定实行就业准入的 66个职业目录。从法律意义上讲,从车、钳、刨、铣、磨、镗到美容、美发、美甲等,相关从业者都必须通过培训、考试获取职业资格证书后,才可就业上岗;14大项、100多子类行业几乎都需要有相应的资质证书才能入行开办企业,而不同资质的企业需要的职业资格条件又是五花八门,所需的资格资质认证事项呈几何级数增长,数不胜数。

            王天琦在文章中介绍,宿迁对全市资格资质类项目进行了系统梳理,发现仅市区运行的资格资质类项目就有569项,涉及43个部门、61家行业组织,很多资格资质认证制度都是20世纪90年代中后期建立的,20多年基本没有发生大变化,与时代发展脱轨、与市场需求脱节。

            而在非行政许可审批方面,王天琦指出,很多临时性的行政许可变成了非行政许可审批事项,非行政许可便成为行政许可审批项目的“转移站”和“避风港”,很多本应被清理的行政许可审批项目“改头换面”成为部门非行政许可审批项目继续存在。

            王天琦认为,行政主导的资格资质认定和非行政许可审批存在诸多弊端,是当前行政审批制度改革的最大“拦路石”。因为:

            第一,它们攫取了本属于市场的权利。资格资质认证是对从业人员能力的一种认定,处于社会治理的细节和末梢,本来就属于市场和社会的权利,完全可以通过市场优胜劣汰的规则来调节。从这个角度讲,政府不是放权,而是要还权于市场。

            第二,滋生了各种权力寻租行为。政府在资格资质类事项认证中扮演主角,既做“教练员”也做“裁判员”,包含了报名、考试、发证等各环节,很多部门和单位将资格资质认定事项当成获取利益的权力筹码。在利益的驱动下,由政府主导资格资质认证也滋生了诸多乱象。

            第三,影响了人才评价机制的科学性。资格资质认证本质上是甄别人才,但政府部门本身并不具备行业组织对市场的敏感度和专业性,只能沿用计划经济时代的做法,将各类资格资质项目的考试鉴定内容和时间固化。这种模式导致很多类别项目的考试鉴定与市场和社会的实际需求脱节,培养的人才缺乏实用性。

            第四,束缚了社会主体活力。当前,行政审批制度改革空前提速,前置审批事项大幅减少,但显性制约少了,隐性制约却未同步减少。资格资质认证实际上是行政审批事项的异化,已成为行政职能的“延伸版”和“加长版”,设置了诸多行政壁垒和管控事项。倘若不能下决心把这些隐性的行政审批减掉,激发社会主体活力,改变政府行为利益化、政府服务低效化,推进社会治理体系现代化,都难以落到实处。

            针对资格资质与非行政许可的去行政化改革,王天琦还提出4条改革建议:

            第一,开展改革顶层设计。建议从国家层面对资格资质事项整体的改革路径、改革方向等进行总体设计、统筹协调、整体推进,对资格资质类认证事项进行源头清理,取消部门相应职权,使市场和社会充分承担,而不是把资格资质事项认证职权下放给下级政府或部门,真正通过对改革流程的系统规划和具体设计,形成一套自上而下的行动路线图,为基层的资格资质去行政化改革指明方向。

            第二,鼓励地方探索和试点。建议大力扶持和帮助地方争取试点,放手基层探索、区域运行,探索成熟的资格资质改革市场化模式和路径。

            第三,支持社会组织发展。建议从国家层面制定政策规定,严格实施政社分离,实现社会组织的彻底“去行政化”。出台社会组织发展扶持政策,破除当前对社会组织培育管理的限制条件,将管制型政策变为鼓励型政策,从资格资质管理、行业自律控制、行业标准制定、行业发展规划等方面对行业组织充分赋予权力和责任,提升行业组织的权威,激发行业组织的作用。

            第四,完善法律体系建设。建议从法律法规层面完善资格资质管理体系,从资格资质设置、作用、赋予、运行、责任等方面健全一整套法律规范,对行业部门,界定行为规范、工作界限和法律责任。
             

             


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